三、政策科學視角下的 我國環(huán)境保護政策分析
我國的環(huán)境保護政策不是一項具體的政策，而是形成的一個完善的政策體系。下面筆者將從政策科學的角度對現(xiàn)階段我國環(huán)境保護政策做出具體分析。
1、在政策目標取向上，重視經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。政策目標是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務。政策的目標取向決定了在制定政策方案過程中的價值抉擇。環(huán)境保護是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個具體要求，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。我國的環(huán)境保護政策不僅考慮環(huán)境保護目標的需要，同時也注重環(huán)境對經(jīng)濟系統(tǒng)可能造成的負擔。一般來說，我國環(huán)境政策的總體戰(zhàn)略是“環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)型”的，而不是“環(huán)境優(yōu)先型”的。這一特征與我國環(huán)境政策的政策背景相一致，我國正處于“以經(jīng)濟建設為中心”的社會主義初級階段，在人們生活水平不高的國情下，追求“環(huán)境優(yōu)先”的政策取向是不現(xiàn)實的。
2、在政策主體上，政府是政策的制定主體和執(zhí)行主體。政策主體是指那些直接或間接地參與政策制定和執(zhí)行過程的個人或組織。由于各國的社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國的政策制定主體也有所差異。我國在以政府為本位的現(xiàn)實狀況下，政府是社會公共事務的治理主體。我國政府擔當著環(huán)境治理的重任，一些社會團體和企業(yè)雖然也參與環(huán)境保護事業(yè)，但由于環(huán)境保護政策已把權力基本上都授予政府，他們所起到的作用是有限的。缺乏多元參與的治理體系，是我國環(huán)境保護政策執(zhí)行效果不理想的重要原因。因為政府理性是有限的，政府在制定和執(zhí)行環(huán)境保護政策方面都有局限性，會面臨決策失誤和執(zhí)行不力的困境。正是這些局限性為社會團體和個人參與環(huán)境保護事業(yè)提供了空間。
3、在政策作用點上，注重同時從根源上預防和從后果上治理。我國“防治結(jié)合，預防為主”的政策表明環(huán)境保護政策既要處理已經(jīng)出現(xiàn)的后果，更要采取措施預防新的環(huán)境問題。預防新的污染源出現(xiàn)，可以把環(huán)境污染造成的損失控制在最低限度。而對環(huán)境污染的治理則是一種補救式措施。所以，在具體的環(huán)境保護工作中要堅持把預防與治理二者結(jié)合起來，更好地發(fā)揮環(huán)境保護政策的作用，追求理想的政策效果。
4、在政策的實施機制上，管制性手段和誘導性手段相結(jié)合。管制性手段是政府直接利用政策干預環(huán)境保護，而誘導性手段是政府借助市場機制誘使企業(yè)因符合自身利益而保護環(huán)境。目前，管制性手段仍在我國占主導地位，價格、稅收等一些起到誘導性作用的經(jīng)濟手段使用得較少。而管制性手段因政府部門和官員的自利行為會呈現(xiàn)“軟化”現(xiàn)象，無法起到應有的作用。所以，從長遠來看，運用經(jīng)濟手段推進污染治理市場化進程是一種必然趨勢。
四、我國環(huán)境保護政策實施中的問題與政策建議
我國的各項環(huán)境保護政策在實際工作中得以落實，取得了巨大成績。目前，我國環(huán)境污染已基本得到控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢也得到一定遏制。這與各項政策的作用是分不開的，這些政策成為國家環(huán)境保護部門進行監(jiān)督管理的有效工具。以2004年為例，據(jù)國家環(huán)?？偩纸y(tǒng)計，全年共實施環(huán)境行政處罰案件數(shù)80079件，確定交納排污費單位73.3萬個，共征收排污費94.2億元，當年辦理環(huán)境設立項目323264個，環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率99.3%，“三同時”制度實際執(zhí)行項目78907個，合格項目76038個，執(zhí)行合格率95.7%，當年完成限期治理項目數(shù)22649項，關停并轉(zhuǎn)企業(yè)13338個。*進入2005年以來，又先后有圓明園湖底防滲工程、河南冶金研究所焦作東方金鋁公司電解鋁技術改造項目等一批項目因不符合環(huán)境影響評價法被叫停，并責令限期整改。近期，因松花江污染事故國家環(huán)?？偩志珠L解振華引咎辭職，掀起了新的“環(huán)保風暴”。
由上可以看出，我國的環(huán)境保護政策的執(zhí)行力度是較大的。其中，這與黨和政府對環(huán)境保護工作的高度重視，以及社會各界環(huán)保意識的提高密切相關。但是，我們也應該看到，現(xiàn)行政策在執(zhí)行過程中也遇到了一些困難。如何認識這些問題，并對政策做出相應調(diào)整，是環(huán)境保護政策作用得以發(fā)揮的關鍵。
首先，有些政策不能適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，已經(jīng)不能解決現(xiàn)實問題。任何公共政策都是在一定社會環(huán)境中生成和發(fā)生作用的。如果政策的環(huán)境變化，政策也要隨之改變。我國正在經(jīng)歷由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，而這個轉(zhuǎn)變就是我國公共政策的客觀政策環(huán)境，所有的公共政策都要與這一轉(zhuǎn)變相適應，環(huán)境保護也是如此。我國從開始實行環(huán)境保護以來，制定了大量相關的法律和法規(guī)，它們?yōu)槲覈沫h(huán)境保護提供了客觀法理依據(jù)，在我國的環(huán)境保護事業(yè)中起到了不可或缺的作用。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立，社會經(jīng)濟的運行方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，原有的環(huán)境保護政策已經(jīng)不能適應環(huán)境保護工作的需要。如“三同時”制度原本是從源頭上解決污染問題的重要措施。但這些管制性措施帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，隨著企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，硬的預算約束機制使企業(yè)投資于治理污染設施缺乏利益上的激勵，加上政府企業(yè)信息不對稱的影響，企業(yè)會采取機會主義行為，著眼于短期效益最大化，而盡可能減少環(huán)境方面的投資，從而使“三同時”制度逐步失去應有的效力。
其次，有些政策未能充分體現(xiàn)價值規(guī)律的要求，在執(zhí)行過程中偏離了原有的目的。如排污收費標準應根據(jù)污染物的治理費用和社會損失費用確定，至少不能低于污染治理成本。但目前的排污收費標準偏低，僅為治理設施運轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%，致使許多企業(yè)寧愿交納排污費而不愿進行治理。
最后，政府在環(huán)境保護中的角色定位不合理，弱化了其他治理主體的責任。在我國目前的環(huán)境保護工作中，政府仍承擔著主要治理者的角色。據(jù)統(tǒng)計，70%以上的環(huán)境保護投資是政府或公共投入，而一些西方市場經(jīng)濟國家近60%的污染物消減和控制投資是由私人部門直接支付的。單一的投資主體造成我國環(huán)境治理經(jīng)費嚴重不足，環(huán)境保護政策資源不足，影響了環(huán)境保護政策的落實。
可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”已為國際社會廣泛接受、認同。 世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年發(fā)表的《我們共同的未來》中對可持續(xù)發(fā)展定義為：既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。從社會觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張公平分配，包括發(fā)達國家與發(fā)展中國家資源的公平分配，當代人和后代人資源的公平分配;從經(jīng)濟觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張在保護地球上自然系統(tǒng)的基礎上經(jīng)濟持續(xù)增長;從自然觀角度，可持續(xù)發(fā)展主張人與自然和諧發(fā)展。
可持續(xù)發(fā)展主要包括自然資源與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、社會的可持續(xù)發(fā)展三個方面，這三個方面是相互影響的綜合體?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施是一項系統(tǒng)工程，它是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)，它謀求建立新的發(fā)展模式和消費模式，這意味著一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展進程要從現(xiàn)在運行的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變到一個新的模式，它涉及方方面面，各行各業(yè)，并存在著錯綜復雜的關系。
可持續(xù)發(fā)展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環(huán)境困難的唯一選擇。在1992年世界環(huán)發(fā)大會以后，國務院組織編制了《中國21世紀議程——中國21 世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，提出了人口、經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境相互協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策和行動方案，并已經(jīng)開始了具體的行動，這表現(xiàn)出中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的決心。
